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Dictamen del 17 de diciembre de 2002 relativo al proyecto de ley para la confianza y la seguridad en la economía numérica

Fecha de publicación: martes 17 de diciembre de 2002


Agarrado para dictamen, por carta del 28 de noviembre de 2002 del Ministro de Cultura y Comunicación, sobre el proyecto de ley para la confianza y la seguridad en la economía numérica, el Consejo superior del sector audiovisual formula las observaciones siguientes, que se refieren esencialmente al régimen jurídico de los servicios de comunicación en línea y sobre los “sistemas satelitarios”.
  

I - LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LOS SERVICIOS DE COMUNICACIÓN PÚBLICA EN LÍNEA
  
 El Consejo recuerda que la convergencia de los servicios y redes debe incitar al legislador a tender hacia la neutralidad tecnológica y en consecuencia hacia la igualdad de trato entra de los servicios al contenido similar accesibles en soportes diferentes.
 No obstante, el principio de neutralidad tecnológico debe moderarse en función de distintos criterios que justifican que distintos niveles de obligación estén previstos y teniendo, en particular, a la escasez del recurso (capacidades limitadas de transporte de servicios en las redes por cable de difusión hertzianas y), al impacto relativo de los servicios en función del apoyo prestado o en el grado variable de intervención del usuario para su acceso a los servicios y para una posible personalización de su contenido.
 La evolución tecnológica habría justificado una adaptación más radical de la legislación, que pone en entredicho la arquitectura actual de la ley del 30 de septiembre de 1986 (fundada sobre un reglamento por apoyo) y que fija regímenes específicos para los servicios que se vinculan con servicios de radio y televisión, cualquiera que sea el apoyo prestado.
 El Consejo lamenta que tal no sea el enfoque considerado en el proyecto de ley para la confianza y la seguridad en la economía numérica, que se limita a adaptaciones parciales y que deja en estas condiciones importantes disparidades de regímenes jurídicas entre servicios de la misma naturaleza.
  

Artículo 1: definición de la comunicación pública en línea
 El proyecto de ley introduce en el artículo 2 de la ley de 1986 una definición de la comunicación pública en línea, que aparece como un subconjunto de la comunicación audiovisual.
 El Consejo juzga satisfactoria esta definición en su principio, en la medida en que no pone en entredicho la fijación al derecho de la comunicación audiovisual de servicios como los sitios web. Esta fijación da prueba de lo que, más allá de las diferencias de utilización, que justifican regímenes jurídicos y métodos de reglamento distintos, el conjunto de los servicios puestos a disposición del público cubren el mismo lo que está en juego de contenido, en particular, respecto a la formación de las ideas y del acceso al conocimiento y a la cultura, y deben velar por el respeto de los mismos principios (pluralismo, protección de los menores, respeto de la dignidad de la persona, respeto de la vida privada, etc). Esta inclusión en la comunicación audiovisual sigue siendo sin embargo muy teórica en la medida en que el artículo 2 del proyecto de ley conduce a construir un régimen jurídico específico que retira los servicios de comunicación pública en línea a los principios generales del derecho de la comunicación audiovisual.
 Esta es la razón por la que el Consejo considera que la fijación de regímenes convenientes a cada tipo de servicio, en una perspectiva de neutralidad tecnológica y con el fin de preservar la igualdad de trato entre servicios de la misma naturaleza, debería pasar por una definición clara, figurando en la ley, de los criterios permitiendo calificar un servicio de televisión o radiodifusión sonora, cualquiera que sea su apoyo. Para la comunicación pública en línea, esta definición debería poder aplicarse tanto a la reanudación en transmisión íntegra y simultánea de servicios de radio y televisión difundidos en otros soportes como a la difusión de servicios originales asimilables para el público a tales servicios, y esto cualesquiera que sean las modalidades técnicas del acceso estos servicios, cobro a distancia o acceso inmediato en flujo continuo (streaming).
 Tal no es el enfoque considerado en el proyecto de ley, que consolida una gran disparidad de regímenes entre los servicios de radio y televisión y servicios asimilables, según su método de difusión (vía hertziana terrestre; cable y satélite; Internet). Crea así un riesgo de distorsión de competencia y rodeo de las obligaciones relativas al contenido por una migración hacia el apoyo menos vinculante y puede a medio plazo abrir la vía a una desregulación más radical de los medios de comunicación tradicionales.
 Habida cuenta de la importancia de lo que está en juego en cuestión y del riesgo real de entrega en cuestión de los principios fundamentales del derecho del sector audiovisual, el Consejo superior del sector audiovisual juzga pues indispensable la fijación de una definición específica y de un marco jurídico mínimo aplicables al conjunto de los servicios en línea cuyo contenido puede ser asimilable para el público al de servicios de radio y televisión.
  

Artículo 2: papel de la CSA respecto a los servicios en línea
 El proyecto de ley precisa (artículo 43-6-1 de la ley de 1986, introducido por el artículo 2 del proyecto de ley) que son aplicables a los servicios de comunicación pública en línea las disposiciones del capítulo de la ley de 1986 que se les consagra, “así como los artículos 17 y 41-4” que tratan de la competencia y la concentración en el sector audiovisual.
 Esta última precisión no puede interpretarse sino como que limita, para la comunicación pública en línea, las competencias de las que el Consejo dispone actualmente sobre el conjunto de los servicios de comunicación audiovisual.
 En efecto, en cuanto se contemplan expresamente, para los servicios de comunicación pública en línea, los únicos artículos 17 y 41-4, se deduce a contrario que no les serían ya aplicables:
 - ni el artículo 1, que permite, en particular, a la CSA enviar recomendaciones a los editores y distribuidores de servicios de comunicación audiovisual y que establece los principios y objetivos que justifican que esté afectado a la libertad de comunicación;
 - ni el artículo 15, sobre la protección de juventud, cuyo primer párrafo se aplica al conjunto de los servicios de comunicación audiovisual.
 La redacción elegida aparece así fuente de ambigüedad y merecería clarificarse. El Consejo considera que estos dos artículos 1 y 15, tiene una vocación muy general y encaminados a garantizar un alto nivel de protección de objetivos de interés general, deberían aplicarse a los servicios de comunicación pública en línea que son asimilables para el público a servicios de radio y televisión. Considera, en particular, tener una legitimidad particular en cuanto a protección de la infancia y la adolescencia y de respeto de la dignidad de la persona, que justificaría que pueda enviar a este respecto recomendaciones a los editores de servicios de comunicación pública en línea. Tales recomendaciones podrían, en particular, favorecer una utilización óptima de los dispositivos de filtrado previstos en el artículo 43-7 de la ley del 30 de septiembre de 1986.
 Ante las perspectivas de desarrollo pronto ofrecidas a los servicios de televisión en Internet a alta producción, la CSA destaca los inconvenientes de una ausencia total de reglamento del contenido difundido en Internet, en particular, con respecto al respeto de los principios recordados al artículo 1 de la ley del 30 de septiembre de 1986 (respeto de la dignidad humana, de la libertad y la propiedad de otros, del carácter pluralista de la expresión de las corrientes de pensamiento y opinión; necesidad de desarrollar una industria nacional de producción audiovisual).
 Esta situación, de la que ya se ha observado que era fuente de desigualdad de tratamiento y que podía favorecer estrategias de rodeo, refleja por otra parte sobre el reglamento de los servicios de radio y televisión. Así pues, la facilidad de acceso de los mineros a programas perjudiciales a los mineros en Internet a veces se alega para impugnar las restricciones a la difusión de tales programas a la televisión, donde con todo son encuadrados por prohibiciones por hora y en un recurso al doble bloqueo en curso de refuerzo.
 La CSA destaca, a este respecto, que la Directiva “negocia electrónico” en absoluto promueve la autorregulación de los servicios de la sociedad de la información, pero según modalidades que no excluyen conceder a las autoridades públicas de los Estados l$miembros un papel de impulso y de marco en este ámbito.
 Le parece pues totalmente posible, con motivo de la transposición de esta Directiva, confiar al regulador, respecto al contenido perjudicial o ilícito, una misión pudiendo ir del marco de la autorregulación al reglamento directo, en particular, en forma de recomendaciones. Eso permitiría así a la CSA desempeñar un papel de impulso y de fomentar la producción de códigos de buena conducta en los ámbitos para los cuales la Directiva “negocia electrónico” y la recomendación del 24 de septiembre de 1998 (1) animan a los Estados l$miembros a tomar esta clase de iniciativa.
 El Consejo es sin embargo consciente de los límites y dificultades de aplicación de un sistema nacional de reglamento respecto a un método de comunicación que ignora las fronteras nacionales.
 Para los artículos 17 y 41-4, el Consejo considera sobre el fondo que su aplicación a los servicios de comunicación pública en línea se adapta totalmente para hacer frente de los posibles riesgos de prácticas restrictivas de la competencia o prácticas contrarias a la competencia. La aplicación estrategias de concentración puede en efecto implicar efectos de distorsión de competencia en el acceso al contenido o en el acceso a los clientes para los servicios distribuidos en las redes numéricas. El respeto del principio del pluralismo, colocado por el artículo 1 de la ley de 1986, pasa también por una competencia efectiva y honesta entre los explotadores de redes y entre los editores de servicios en línea.
  

Artículo 10: publicidad en línea
 La CSA aprueba el restablecimiento de la obligación de presentar como como la publicidad, muy siendo consciente de que su aplicación concreta en los sitios web corre el riesgo de sufrir de dificultades y que su alcance es limitado por la ausencia de sanciones penales (mientras que tales sanciones existen para la prensa escrita).
 

II - LOS “SISTEMAS SATELITARIOS”
  
 El proyecto de ley, en sus artículos 35 a 37, fija el régimen aplicable a los sistemas satelitarios y los somete, en particular, a autorización del Ministro encargado de las telecomunicaciones.
 Estas infraestructuras de telecomunicaciones podrán, a priori, utilizarse indiferentemente para servicios de telecomunicaciones y para servicios de comunicación audiovisual y podrán referir a frecuencias satelitarias destinadas tanto a las telecomunicaciones como a la radiodifusión. La CSA, que es aparcando del ejercicio de la libertad de comunicación, considera que deben asociarle al procedimiento de autorización en cuanto se referirán algunas frecuencias satelitarias correspondientes a la radiodifusión sonora y a la televisión por satélite. Tiene en cuenta, en la única exposición de motivos, una descripción del procedimiento de autorización que implica una consulta de las autoridades affectataires por la Agencia nacional de las frecuencias. Considera necesario que el principio de un dictamen favorable de la CSA se siente en el dispositivo incluso del proyecto de ley, siempre que este procedimiento de autorización tenga un impacto en las modalidades de ejercicio de la libertad de comunicación.
 

(1) Recomendación del consejo del 24 de septiembre de 1998 acerca del desarrollo de la competitividad de la industria europea de los servicios audiovisuales y de información por la promoción de cuadros nacionales destinados a garantizar un nivel comparable y eficaz de protección de los menores y de la dignidad humana.